In den letzten Jahren sind Krisen wieder allgegenwärtig geworden: Nicht nur die COVID-19-Pandemie, auch Extremwetterereignisse wie Starkregen und Flut oder gesundheitliche Risiken wie in der
EHECkurz fürenterohämorrhagische Escherichia coli-Krise stellten politische Entscheidungsträger vor enorme Herausforderungen. Sie betreffen sowohl die Krisenbewältigung selbst und damit einen adäquaten Gesundheitsschutz, als auch eine Krisenkommunikation, die gewährleistet, dass Menschen so informiert werden, dass sie selbstständig Maßnahmen ergreifen können. In föderal organisierten politischen Systemen wie in der Bundesrepublik Deutschland nehmen Kommunen, Landesregierungen und der Bund dabei unterschiedliche Aufgaben wahr. Zuständigkeiten sind auf die verschiedenen Ebenen verteilt. Eine angemessene Krisenbewältigung und Krisenkommunikation erfordern daher, dass sich verantwortliche Akteure koordinieren, dass sie kooperieren und kollaborieren. Von den Erfahrungen während der COVID-19-Pandemie und Starkregenereignissen der letzten Jahre ausgehend, hat der Landtag Nordrhein-Westfalen die Enquete-Kommission „Krisen- und Notfallmanagement – durch die Lehren der Vergangenheit die Zukunft sicher gestalten“ eingesetzt. Ihr Ziel ist es, Krisenreaktionen beteiligter Akteure zu analysieren, die Krisenkommunikation zu evaluieren und diesbezügliche Defizite zu identifizieren. Davon ausgehend sollen evidenzbasiert Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. Das Bundesinstitut für Risikobewertung (
BfRkurz fürBundesinstitut für Risikobewertung) wurde durch die Enquete-Kommission damit beauftragt, ein Gutachten zu erstellen, in dem eine Evaluation der Kommunikation, Koordination, Kooperation und Kollaboration unterschiedlicher Akteure in Krisen vorgenommen wird. Das zentrale Erkenntnisinteresse dieses Gutachtens besteht, erstens, darin, evidenzbasiert kommunikative, prozessorientierte und interorganisationale Herausforderungen sowie bestehende Defizite zu identifizieren, aus denen sich, zweitens, Handlungsempfehlungen ableiten lassen. Basierend auf einer systematischen Literaturanalyse (Scoping Review) von 223 wissenschaftlichen Artikeln zu drei ausgewählten Krisengeschehen – COVID-19, Starkwetter- bzw. Flutereignissen und lebensmittelbedingten Krankheitsausbrüchen – werden die erhobenen Daten zielgerichtet für die Politikberatung synthetisiert. Diese Synthese ermöglicht das Ableiten politischer Handlungsoptionen und Forschungslücken.
Zentrale Erkenntnisse Die Studien im Sample des Scoping Reviews setzen sich am häufigsten mit der Wirkung von Risiko- und Krisenkommunikation auseinander, gefolgt von Beiträgen zur Kommunikation, Kooperation und Kollaboration zwischen Organisationen sowie zu den Informationsbedürfnissen und dem Informationsverhalten in Krisen. Insgesamt konnten 353 Defizite bzw. Herausforderungen sowie 481 Handlungsempfehlungen identifiziert werden, die sich auf (1) externe Faktoren, den Rechtsrahmen, technische Faktoren und die Krisenprävention beziehen, (2) intra- und interorganisationale Faktoren sowie (3) die externe (zielgruppengerechte) Kommunikation und Defizite aus Sicht der Rezipientinnen und Rezipienten beziehen. Zumeist spiegeln die Handlungsempfehlungen dabei unmittelbar die berichteten Herausforderungen bzw. Defizite wider. Die Ergebnisse des Scoping Reviews zeigen, dass einige Handlungsempfehlungen bereits sehr gut durch empirische Befunde belegt sind, es allerdings zugleich Defizite bzw. Herausforderungen gibt, für die unterschiedliche Lösungsansätze existieren. Zu berücksichtigen ist dabei erstens, dass Handlungsempfehlungen in wissenschaftlichen Artikeln oftmals eher allgemein formuliert sind sowie selten für ihre Umsetzung verantwortliche Akteure benannt werden. Zweitens verweisen die Befunde teilweise auf sich gegenüberliegende Standpunkte und eröffnen damit Handlungsspielräume, welche die Politik ergreifen kann. Unterschiedliche Handlungsempfehlungen für die Prävention von Krisen und das (kommunikative) Handeln in und nach einer Krise sind dementsprechend durch politische Entscheidungsträger gegeneinander abzuwägen und Entscheidungen zu treffen. Ein Beispiel dafür ist die Kommunikation wissenschaftlicher Unsicherheit: Während einige Studien ermutigen, diese im Sinne einer transparenten Risiko- und Krisenkommunikation zu vermitteln, verweisen andere auf die damit einhergehende Möglichkeit von Verunsicherung in der Bevölkerung. (1) Externe Faktoren wie eine unvollständige Datenlage und sich schnell ändernde Informationslagen erfordern die Nutzung von geeigneten Monitoring-Tools, um entsprechende Informationen kontinuierlich zu erfassen. Für die Krisenprävention als zentral thematisiert werden das systematische Nachhalten von Erfahrungen aus Krisen sowie ihr regelmäßiges Auffrischen in Krisenübungen. Der Rechtsrahmen sollte so gestaltet werden, dass allgemeine Regelungen existieren, die allerdings ausreichend Gestaltungsspielraum erlauben, um flexibel auf den unterschiedlichen politischen Ebenen – vom Lokalen bis zum Bund – handeln zu können. (2) Es wird ein Mangel an personellen und materiellen Ressourcen in Ministerien, Behörden und Organisationen der Gesundheitssicherung konstatiert. Ausreichend qualifiziertes Personal müsse in angemessenem Umfang vorhanden und Verantwortlichkeiten klar geregelt sein, um intra- und interorganisationale Kommunikation, Koordination, Koordination und Kollaboration sowie davon ausgehend effektive Krisenprävention und adäquate Krisenbewältigung zu gewährleisten. Dafür notwendig ist auch der Einsatz digitaler Kommunikationstools wie beispielsweise Plattformen, die einen effizienten Austausch von Daten ermöglichen.(3) Staatliche Risiko- und Krisenkommunikation muss darauf zielen, externe Zielgruppen schnell, kontinuierlich und adäquat zu erreichen – One-Size-Fits-All-Lösungen werden als nicht effektiv bewertet. Das erfordert Kenntnisse über das Informationsverhalten und Anforderungen der jeweiligen Adressatengruppe, welche etwa durch Bevölkerungsbefragungen und das Monitoring sozialer Medien regelmäßig erhoben werden sollten. Zentral ist zudem der Aufbau von Vertrauen durch verlässliche Kommunikation und Teilhabe an partizipativen bzw. dialogischen Formaten.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Praxis Einige der im Scoping Review identifizierten Handlungsempfehlungen sind bereits bekannt: Die notwendige Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung oder der Mangel an Ressourcen sind zwei Beispiele. Dass sie weiterhin in den inkludierten wissenschaftlichen Artikeln problematisiert werden, zeigt auf, dass sie noch angemessener umgesetzt werden müssen. In Vorbereitung auf Krisen sollten Ministerien, Behörden und Organisationen der Gesundheitssicherung Kommunikationswege definieren, sowohl für den intra- und interorganisationalen Austausch als auch zur (potenziell) betroffenen Bevölkerung. Krisenübungen, Krisenmanagementpläne und Ablaufszenarien sollten auf ihre Konkretheit geprüft und kommunikative Aspekte einbezogen werden. Dabei sollte auf den Erfahrungen aufgebaut werden, die Akteure auf den unterschiedlichen föderalen Ebenen sammelten. Ein adäquates Wissensmanagement zur Erfahrungsweitergabe und Evaluation ist aufzubauen. Zur Risikofrüherkennung sollten digitale Tools verstärkt genutzt werden. In Krisen wird das Verwenden kompatibler Software zur Koordination, Kollaboration und Kooperation empfohlen. Für eine effiziente Krisenbewältigung müssen in Organisationen klare Verantwortlichkeiten festgelegt werden, um Verantwortungsdiffusion zu vermeiden. Dem erhöhten Zeitdruck einer Krise ist durch beschleunigte Entscheidungs- und Freigabeprozesse zu begegnen. Auch das Bilden von Kernteams mit Krisenerfahrung kann den fluiden Wechsel zwischen „Normalmodus“ und „Krisenmodus“ erleichtern. Zwischen Organisationen sollten Zuständigkeiten geklärt sein und für eine effektive Zusammenarbeit möglichst Kontaktpersonen definiert werden. Der Aufbau und die kontinuierliche Pflege von Netzwerken können durch den Einsatz leicht zugänglicher Kommunikationstools gefördert werden. Die externe Krisen- und Risikokommunikation sollte möglichst evidenzbasiert zugeschnitten auf unterschiedliche Zielgruppen erfolgen. Informationen müssen in einer Krise dabei proaktiv und schnell über ein breites Repertoire von Kommunikationskanälen, einschließlich der Nutzung digitaler Angebote sowie des Einbezugs von Multiplikatoren (z. B. medizinisches Fachpersonal), kommuniziert werden. Dabei gilt es, Widersprüche möglichst zu vermeiden oder sie explizit zu adressieren. Das umfasst auch das transparente Kommunizieren wissenschaftlicher Unsicherheit. Politisch Verantwortliche sollten jetzt diese Erkenntnisse und Empfehlungen nutzen und weitergeben, um Krisenmanagementpläne, vorhandene Ressourcen und Verantwortlichkeiten zu prüfen, anzupassen und zusätzliche Tools für künftige Krisen zu entwickeln. Erkenntnisse aus Evaluationen sind zu berücksichtigen, insbesondere im Hinblick auf die fehlende Teilhabe von Berufsgruppen, vulnerablen Gruppen und kommunalen Akteuren. Zielgruppenspezifische Risikokommunikationsstrategien sind auszubauen und dienen als Grundlage für eine effektive und effiziente Krisenbewältigung.